近日，由中央财经大学校长、党委副书记马海涛教授，中国财政发展协同创新中心（以下简称“中心”）副教授王麒植、硕士生王一帆共同撰写的论文《全球公共产品视角下的对外援助——动机、特点和表现形式》在《山东财经大学学报》2024年第1期刊发。

在当前的国际援助体系下，对外援助活动是利他动机和自利动机共同作用的结果，这意味着，致力于完善全球治理的努力可能会因损害他国利益而遭受阻力。一方面，对外援助具有明显的公益属性，表现为对受援国发展需要的关注，但是另一方面，援助国在提供援助的同时也寻求政治、经济、外交等方面的回报，因而可能会扭曲援助的领域和方式，并抗拒变革。那么，利他动机和自利动机是如何在对外援助问题上结合在一起？这又使得对外援助活动展现出了何种特点？新兴援助国应如何在融入现有国际援助体系的同时，推动其向有利于发展中国家的方向变革？这篇文章从全球公共产品的角度，结合主要援助国的援助发展历程回答了以上问题，进而为完善中国对外援助管理体系，推动全球经济治理体系改革完善，提供了有益参考。

 

【核心内容】全球公共产品视角下的对外援助

从全球公共物品理论出发，可以理解对外援助活动中利他与自利动机相互缠绕的原因。对外援助本身具有准全球公共产品的特征，因成本承担方与受益方不完全一致而面临供给激励不足的问题。在现实中为了缓解供给不足问题，常常采取援助与其他政治、经济、外交政策相捆绑的“选择性激励”手段。但是这也弱化了对外援助的公益属性，造成美日欧等主要援助国在提供援助资金时，均是从自身利益出发，在此基础上向受援国的需求延伸，而非是单纯出于慈善动开展援助。

（一） 对外援助的供给不足问题

基于公共物品理论可以发现，援助活动虽然不具有典型的非竞争、非排他性特点，但其收益方（受援国）和成本承担方(援助国)不完全重合，因此具有准全球公共产品的特点，与其他公共物品一样面临援助激励不足问题。实际上，虽然援助的体系建设不断完善、规模不断增大、所涉及的国家和领域也越来越多元，但是激励不足的问题一直存在。

（二） 援助“副产品”与“选择性激励”

援助活动的特点在于，援助国在承担援助成本的同时，也会获得其他经济、政治和外交等方面的利益作为“副产品”。此特征的积极作用在于增加了援助国的援助激励，有效缓解对外援助供给不足。但受援国能提供的“副产品”价值与其发展需求的程度并非总能保持一致，因而容易（对援助国）造成本末倒置的“选择性激励”问题，使得援助活动脱离“按需分配”的利他逻辑，而成为援助国谋利和操控工具。历史上，美英法日等国际援助方面的主导国均曾将对外援助作为谋求自身发展利益的重要手段，因而构造出的国际援助标准和体系很大程度上也是这些国家利益的综合和延伸。

【核心内容】对外援助中的利益和话语

由于对外援助问题中公共利益和私利相互掺杂，多个援助国之间除了共同分担援助成本的合作关系以外，还存在因利益不完全一致而产生的主导权竞争关系。但是由于援助本身是一件公益活动，使得主导权竞争至少在表面上不能过于直白地表现为实力较量或利益博弈，而需要利用议题构建手段为此“披上一层道德伪装”。具体而言，各国都在积极构造有利于自己的援助议题，以占据道德制高点，获得话语权。这类议题表面上关注的是“何种援助方式更符合受援国的需要”，但是实际上也隐蔽地体现了议题主导国（也是援助国）自身的发展需要。如果一项议题在国际社会或国际组织中获得较高认可度，则可以影响公众对于援助国需要的理解，进而塑造出议题主导国乐见的援助领域和援助方式。换句话说，议题层面的竞争一定程度上调和了公利和私利之间的矛盾：一方面在话语上，援助国之间是为了“受援国真实需要”这个公利展开争论和竞争，使得援助获得仍然具有较高的公益属性，但另一方面，各国一般也是基于自身利益来定义“受援国真实需要”，从而实现了以“利他性姿态”维护自身利益的目的。这种名与实分离的竞争方式使得援助活动既有别于直白赤裸的利益竞争，又有别于出于善心的慈善活动。

（一）援助方之间的利益冲突

传统主导国与新兴援助国之间的利益冲突最为明显，表现为主导国会向新兴国施压，要求新兴国服从现有（有利于主导国）的援助规则，并且为主导国分担援助成本。美国是国际援助领域的传统主导国，参与构建了现代国际援助体系，而且在重要多边机构中掌握了较大话语权。日本从上世纪70年代开始的经济崛起使得美国感受到了威胁。因此，在美国一系列施压之后，日本的援助动机和地域均发生转变。

（二）主导国对优势议题的利用

在“‘名’与‘实’分离”的特点下，援助国经常面临利益与正当性之问的矛盾：虽然其更愿意提供符合自身利益 (而不一定符合受援国需要)的援助，但是当这种动机过于明显时，则会让一切显得更像是一场“交易”而非一项援助，使得援助国很难从公益和慈善动机解释其行为。因此，主导援助国对新兴援助国的打压限制虽然本质上是主导权之争，但是一般却在與论上表现为站在受援国立场上的“援助质量”话语权之争。所谓“援助质量”通常与“政府治理能力”“环境保护和气候变迁”“性别平等”“消除贫困”等具体议题相联系。这些议题既说明了哪些因素是影响受援国（甚至全球）发展的关键，又相应地指出了何种援助方式能够最好地满足相关发展要求。如果一个议题或惯例的重要性广为接受，那么一方面会相对地降低竞争性议题或惯例的合理性和关注度，引导资金流向，另一方面，议题主导国也可以借此定义各国的“国际义务”，进而向他国施压。

（三）新兴国以构建新议题应对

对于新兴国家而言，在援助领域面临如下两难：一方面主导议题下的所谓“国际惯例”很可能既不符合未来全球发展的需要，也不符合新兴国自身发展利益，但另一方面，由于主导议题很大程度上影响了国际社会对援助行为的评价标准，与“国际惯例”对抗的行为也会极大地限制新兴国自身的国际影响力，无法真正满足自身发展需要和分享发展经验。在此两难下，新兴国除了要在行动上具有自主性，也需要在與论上通过构建新议题来获得正当性。

【启示】

中国作为新兴的援助国，与现有国际援助体系之间有互补的一面，但随着中国对外援助的规模和影响力越来越大，中国与DAC模式的差异引发了更多的关注，同时也产生了一些摩擦。西方国家经常批评中国以生产性援助为主的模式，甚至还对中国对外援助项目的目的及有效性持怀疑态度，认为中国援助项目可能对受援国的经济和社会带来负面影响。结合这篇文章的分析可以看出，部分批评是主导国出于私利的打压策略，即使中国完全按其要求调整了援助方式，但只要主导国仍然感受到威胁，总会有新的质疑声出现。对于这些具有立场性的批评则不必完全迎合。但是有些质疑也是中肯的，反映了所有新兴援助国在初期都会面临的阶段性问题。这部分批评反映的是国际发展经验，因此在完善中国对外援助管理体系时也需要避免重蹈覆辙，特别是要注意在“全球发展倡议”的大框架下，积极构建具有中国特色且国际社会易于接受的话语体系和发展议题。

 

转载自：中国财政发展协同创新中心

 

审核：陈士平